厘清商业公益征地界限

除了在补偿结构、征收程序等方面有突破外，上述参与起草的专家介绍，新条例在征地范围界定上也进行了调整。

据其介绍，征地条目中，除“基础设施、能源、教育、政府用地”等传统征地范围外，包含旧城改造的“城建开发”也被有条件纳入到可征地范围中。

对于“城建开发”的土地的征用，一直以来争议不断。

按照现行征地补偿制度，征收土地所用于项目的属性，与征收方式和补偿标准直接相关，商业性项目征地的补偿标准较高，而公益性项目的补偿标准较低。

“比如为修一条高速公路而征收的土地，是应该按商业项目补偿，还是按公益项目补偿？”朱道林认为，若不能在法律中有所明确，土地征收方就会倾向于以公益性项目征地，以便降低支付的土地补偿标准。

国土部法律中心副主任佟邵伟接受本报采访时表示，我国的土地征收存在对“公共利益”界定不足的问题，现行立法对“公共利益”仅做出了概括性规定，未进一步明确“公共利益”的内涵和界定方式，这为政府扩大征收范围提供了条件。

事实上，假公益之名征地行商业开发的公开案例，连连发生。

国土资源部耕地保护司司长严之尧亦表示，尽量缩小征地范围，实现公益性项目征地和非公益项目不征地，这是我国土地制度改革的方向，但目前税费制度所限还无法实现。

“缩小征地范围后，城市化进程的土地供需矛盾必然加剧，也将影响地方政府的财政收入。”朱道林说。

或正因此，在上述参与条例起草的专家认为，公益性征地的认定，是此次征地制度调整的关键，也是难点。

而通过界定公益性征地和非公益性征地的明确界限，从而能够确立不同的补偿标准和征地程序，防止假公益之名扩大征收。

此外，佟邵伟称，征地程序上，目前还缺乏对公益性征地的合法性审查，在征地公告中也没有征地目的合法性的专门说明。

佟邵伟建议，“明显属于公益的，法律条文要做出明确规定。难以认定的，再规定由人大和法院予以认定”。