修法背景

农村征地补偿引发社会问题较多

失地农民缺少长远生计保障等，已成为影响社会稳定的重要问题

新京报：此次《土地管理法》修改的背景是什么？为什么只修改第47条？

王利明：1986年《土地管理法》颁布，之后经过三次修改，但对于集体土地都没有做过多规定。

我国仍处于社会转型时期，而农村土地管理制度的改革关系重大，许多问题的解决方案尚不成熟和成型，因此许多问题难以通过立法进行最终的细化规定。例如，集体土地的转让问题、小产权房问题等，法律上一时难以做出明确规定。因此，立法机关按照积极稳妥的原则，就最为急迫、亟待解决的一些问题，先做出相应的规定是十分必要的。

目前，农村土地的征收与补偿引发的社会问题较多，一些地方违法违规征地，强占、乱占农民土地时有发生，征收补偿不到位或标准偏低，失地农民缺少长远生计保障等，已成为影响社会稳定的重要问题。在这样的背景下，确有必要针对农村土地的补偿安置问题作出专门的规定。

公平补偿

关键在于细化补偿标准

“公平补偿”是一个富有弹性的概念，关键是如何将其细化

新京报：此次修改，征地补偿标准由之前的“按照被征收土地原用途给予补偿”、“土地补偿费和安置补偿费总和不超过土地被征收前三年平均年产值的30倍”，改为“公平补偿”。这样修改有何必要性？

王利明：这一修改使得补偿的标准更具有弹性，因为以前的标准将补偿的最高额限定在“土地被征收前三年平均年产值的30倍”，从当时来看，是符合实际情况的。

但随着我国工业化、城镇化的迅速发展，这一标准没有考虑到土地年产值以外的其他因素，也没有考虑到土地的增值情况，事实上，很多地方已经提高了征地补偿标准，突破了30倍的限制。改为“公平补偿”之后，就不存在最高限额的规定，可以根据具体情况作出对被征地农民最有利的补偿。

新京报：“公平补偿”的原则，需要考虑哪些因素？怎么从制度上细化，才能被视为“公平”呢？

王利明：征地的情形很复杂，法律上不宜对补偿标准做统一规定。

由于我国现阶段农村土地市场尚未形成，无法按照市场价格来确定补偿标准，“公平补偿”原则的确定，符合我国国情，在具体执行时，既要考虑被征收土地原用途年产值的因素，又要考虑被征地的市场价值、土地区位、供求关系、经济社会发展水平进行综合考量。

此外，还要考虑失地农民的社会保障问题。我建议，在国务院制定条例时，有必要对各种需要考量的因素，进行细化的规定。

新京报：在“公平补偿”的原则下，对农村集体土地的价格予以评估，目前有哪些困难？

王利明：由于我国现阶段农村土地市场尚未形成，因此无法用市场价格进行评估，只能采用“公平补偿”办法，以充分保护农民利益。“公平补偿”是一个富有弹性的概念，关键是如何将其细化。

新京报：如何理解草案规定“补偿资金不落实，不得批准和实施征地”？

王利明：草案这样规定，是为了保护农民利益。一些地方违法违规征地，补偿不到位，以致损害农民利益。这实际上是对《物权法》第42条规定的具体化。也就是说，要符合征收的条件，必须要“公平补偿”，只有在补偿到位后，才能实施征地。

社保补偿

需将失地农民纳入社保

要进一步完善《社会保障法》，将失地农民纳入到社会保障的范围

新京报：此次草案提出，要保证被征地农民“原有生活有改善，长远生计有保障”。这需要哪些制度建设？

王利明：我国《物权法》第一次在法律上明确规定了征收集体土地，不仅要给予足额补偿，而且还要安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活。所以，要进一步完善《社会保障法》，将失地农民纳入到社会保障的范围。

增值收益

土地增值收益农民所占比重有限

在整个土地增值收益中所占的比重却十分有限。显然，农民利益未能得到充分的保障

新京报：被征收的农村集体土地，很多时候都有很大的增值空间，如土地增值收益该如何分配？

王利明：从实践来看，大量有关征收、征用的纠纷并非因是否需要征收而引发，主要是因为补偿不合理、不到位所致。

根据有关研究机构的调查，征地之后土地增值部分的收益分配中，投资者获取了其中的大部分收益，政府也获取了可观的收入，村级组织获取一定的利益，但农民获得的补偿款，在整个土地增值收益中所占的比重却十分有限。显然，农民利益未能得到充分地保障。

我认为，应当认真执行《物权法》的相关规定，授权国务院制定条例时，有必要将征地补偿的具体标准和方式，规定得更加科学合理，使农民的利益得到充分地保障。

新京报：《国有土地上房屋征收与补偿条例》里，明确了公众参与的程序。在集体土地（包括地上附着物和住宅的征收决定和补偿）问题上，村民、村民代表大会或村委会该怎么参与其中，以保障他们的知情权、参与权和监督权？

王利明：要严格约束政府征地行为，保障政府依法行政，保护农民的合法权益，就必须要依据现行法律法规的规定，保障农民的知情权、参与权和监督权。

根据《物权法》第59条，土地补偿费等费用的分配办法，应当由集体成员共同决定。

《物权法》同时规定，对于这些有关费用的分配办法，应当向集体成员公布。

《物权法》还规定了承包经营权人也是被征收人，有权依法在征地时获得补偿。这些规定的目的，都是为了充分保障村民的知情权、参与权和监督权。

新京报：农村集体土地征收也会涉及“强拆”，在农村集体土地征收的“强拆”的程序启动，与国有土地上的“强拆”程序有何异同？

王利明：我认为，农村集体土地征收中的“强拆”，与国有土地上征收的“强拆”并无本质区别，两者都不应由开发商进行。

应当取消行政强制搬迁，而应完全通过司法程序进行。由具有中立地位的第三者（即司法机关）来决定是否应当强制搬迁，这也有利于保障强制搬迁的有序、公平、公正的进行。采取司法强制搬迁的措施，也是现代社会程序公正的必然要求。

修法授权

补偿标准应有统一规定

为了保护广大农民的切身利益，确有必要在补偿安置的标准上做一些统一性的规定

新京报：之前国务院已原则通过《农村集体土地征收补偿条例》。可以不可以将《土地管理法》的修改，理解是为《农村集体土地征收补偿条例》做准备的？此次修改提出“授权国务院就征地补偿安置制定具体办法”，这样的授权是不是类似之前的《国有土地上房屋征收与补偿条例》也需获得授权一样？

王利明：此次修改明确提出“授权国务院就征地补偿安置制定具体办法”，与2007年《城市房地产管理法》修改具有相似性。

此次之所以要增加授权条款，其中一个重要原因，与上次修改一样，要符合《物权法》第42条规定的“征收集体的土地必须依照法律规定的权限和程序”，而国务院的行政法规则不属于法律的范围。需要全国人大常委会对国务院作出授权，授权国务院对征收补偿安置制定具体的办法，如此，国务院的规定就达到了相应的效力层级。

还要看到，关于征用集体土地之后的补偿安置，涉及的问题非常多，而且非常具体，大量的技术性和程序性规定为主，如果将这些琐碎的内容都纳入到法律之中，则显得过于具体，且与其他内容不衔接。

而且土地管理制度的改革，还在不断探索中，有一些内容需要在实践中不断总结完善，因此，通过制定行政法规来对这些内容作出规定是较为适宜的做法。

新京报：此次修改仍沿用了现行《土地管理法》规定，由省、自治区、直辖市规定补偿标准。这种授权是不是太多了？

王利明：应当看到，土地征收的补偿标准和安置补助费的标准，以及青苗等地上附着物的补偿标准等，都是被征地农民比较关注的问题。这些问题关系到农民的切身利益，应当慎重对待。

现在确实存在各地补偿标准不一的现象，有些规定与现行法律法规的规定不完全吻合。为了保护广大农民的切身利益，确有必要在补偿安置的标准上做一些统一性的规定。

尤其应当看到，由于行政规章和地方性法规的效力层次有限，一旦发生纠纷，到法院之后也难以成为裁判的依据。因此，国务院制定统一的行政法规之后，如果没有按照国务院的规定来执行安置补偿的标准，则提起诉讼后，法院就可以以行政法规作为依据进行裁判。

■ 背景

《土地管理法》修订过程

1986年6月 结束城乡土地分管局面

《土地管理法》是新中国成立以来第一部全面规范土地管理和土地利用的法律，结束了长期以来土地管理无法可依的局面，使我国的土地管理实现了由过去建设部门管理城市土地、农业部门管理农村土地的多头分散管理向成立国家土地管理机构，以法律、行政、经济、科技手段对城乡土地实行集中统一管理的转变。

1988年 土地作为生产要素进入市场

修正的核心，是适应土地作为生产要素进入市场的要求，为土地使用权进入市场扫清法律障碍，成功实现了土地作为生产要素进入市场的法律创新。以土地使用权转让制度创新为契机，矿业权转让制度，森林、林木、林地使用权转让制度，海域使用权转让制度相继建立。

1998年8月 确立土地用途管制制度

对以分级限额审批为主要内容的土地管理制度进行了根本性的变革，确立了新型的土地用途管制的法律制度，规定 “国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”。

2004年8月 区分“征收”和“征用”

主要是将总则第二条第四款的“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿”。同时，将《土地管理法》中的“土地征用”全部修改为“土地征收”。

2012年12月 补偿金不落实不得征地

主要修改第47条，征地补偿拟删除“30倍上限”，明确公平补偿的基本原则，补偿金不落实不得征地，同时增加社会保障补偿的具体内容。