《土地管理法修正案》虽千呼万唤，但短期内还难以出台。

3月2日，全国人大代表、清华大学人文社会科学学院责任教授蔡继明告诉记者，《土地管理法修正案（草案）》（以下简称“《修正案》草案”）提交全国人大常委会一审未通过，理由是没有界定征地范围，即没有对公益性用地和非公益性用地做出定义。

3月8日，在十二届全国人大一次会议下午举行的第二次全体会议上，吴邦国向大会作人大常委会工作报告，其中对于今年全国人大常委工作安排中的一个任务就是，抓紧研究制定五年立法规划，并继续审议《土地管理法修正案》草案。

“这也意味着需要再次修法。”曾参与国务院法制办《修正案》草案制订的专家、北京京鼎律师事务所律师杜兆勇向记者表示，“这次《修正案》草案被否定在情理之中，上报给全国人大的草案有些粗糙，土地是发展经济的重要基础，更是市场经济的主要因素，牵涉到的利益群体庞大且复杂，所以修法的难度不亚于出台一部《物权法》。”

据国土资源部一位专家透露，《土地管理法修正案》将由全国人大法律委员会进行修订，按照正常修改法律程序，《修正案》最早预计在2018年出台，农村集体土地入市流转将是修法的重点工作之一。

难中之难——

缩小征地范围

从《土地管理法修正案》被列入全国人大修法计划至今已历时5年，屡经波澜。

2008年3月，《土地管理法修正案》正式被列入全国人大修法计划，半年后，十七届三中全会上明确了《土地管理法修正案》修法方向：“政府征地范围将进一步缩小，仅限于满足公共利益的需要。”

2009年，国土资源部开始对《土地管理法修正案》进行修改。主要涉及集体土地管理改革、缩小征地范围、土地年期和续期等议题，并启动农村集体土地的确权登记。“土地确权工作是土地领域‘深化改革’的基础。”蔡继明道。

2012年11月，国务院正式将《修正案》草案呈送全国人大常委会，但这个草案仅仅集中修改了原《土地管理法》的第47条，原来的规定是按被征收土地的原有用途给予补偿，补偿上限是不超过土地被征收前3年平均年产值的30倍，修改后的草案明确了集体土地征收将按照公平补偿原则。

这样的结果让众多国内土地领域专家高呼“修法失败”。“《土地管理法修正案》修法的关键在于缩小征地范围，难点在于农村集体土地使用制度改革，这两项改革是一个问题的两个方面。因为现实中征地的主要矛盾是征地范围过宽，即突破了法律所赋予的公共利益范围。若仅仅修改第47条（提高农民土地增值收益），那么就规避了重点问题，所以这是《修正案》草案被否定的原因之一。”蔡继明向记者透露。

为何十七届三中全会中“缩小征地范围”的理念4年后“不翼而飞”？为何民众期待的农村土地制度改革、政府土地收益制度改革、存量土地使用制度改革等没有跃然纸上？

国土资源部咨询研究中心土地咨询部一位专家向记者解释道，“原因在于：一、制度设计者最初的愿景就只是希望修改第47条，提高农民权益，并不希望有太大的动作；二、中国经济的发展是政府投资拉动型，铁路、公路、飞机场等都是投资拉动类型，界定公益性用地和非公益性用地，无疑是其他一些相关部门不希望看到的，京广高铁目前的成本是3000亿元，但若铁路用地按照土地市场价计算，成本将是难于承受的天文数字；三、若允许农村集体土地直接入市，那么就意味着变相放开小产权房，这种改革有些过于激进。”

农地流转——

第三次土地革命

未被十一届全国人大常委会一审通过的《土地管理法修正案》未来又该何去何从？

3月5日，全国人大代表、国土资源部部长徐绍史对外表示，《土地管理法修正案》正在进一步修订，未来要在修订立法的基础上考虑推进农村集体土地入市流转，即缩小征地范围。徐绍史表示，农村集体土地入市流转的大思路，是“缩小征地范围，规范征地程序，提高补偿标准，多元安置保障”。业内人士分析，农村集体土地入市流转将会成为中国第三次“土地革命”。

“今年中央一号文件提出，要用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权、登记、颁证工作，并且明确提出2013年国土资源部的重点工作之一就是制定《农村集体所有土地征收补偿安置条例》，其意在为农地改革推进铺路。这么看来的话，《土地管理法修正案》的出台估计还要再等几年。现在要发展新型城镇化，更是处在用地高峰上，不可能在枪口上出台。”上述国土资源部咨询研究中心专家向记者分析。

据记者获悉，现阶段正在由全国人大法律委员会对《修订案》草案进行“征地范围”的修改，对于更为复杂的城市建设用地使用权期限及续期、宅基地权利、土地交易、承包经营权流转等敏感问题，则不纳入此次修法范围。