现行征地制度引发社会矛盾

中国房地产报：在你们所做的《征地制度改革问题研究》报告中，提到征地过程折射出来的是法律制度缺陷，你们发现了什么尖锐性问题？

中国土地学会副理事长黄小虎： 现行征地制度存在征地权行使范围过宽、征地补偿标准低、征地程序不合理、征地安置途径单一等四大缺陷。在这其中，征地补偿标准偏低，一直是征地实践中存在的突出问题。

农民一旦失去土地，生活方式就会发生根本变化，生活费用会大幅度提高，按农地价格确定的补偿费用，远不足以使被征地农民维持正常生计，许多人因此而陷于贫困。这个问题在经济发达地区特别是城乡接合部尤为突出。

中国房地产报：这种征地制度引发的社会矛盾积累膨胀，从什么时候开始？

黄小虎：20世纪90年代初期，征地还是以单独选址的国家重点项目为主。国家重点项目，多为基础性、公益性建设，农民为此做出一些牺牲，在感情上容易接受。当时城市土地市场还没形成气候，农民更没有土地财产的观念，因此矛盾还不十分突出。

之后开发区热兴起，渐成燎原之势，到90年代中期已是遍及全国。开发区征地，属于批次（即区片）征收，一征就是一大片，导致完全失地的农民数量越来越多。90年代中后期，党中央提出了城镇化发展战略。进入21世纪以后，各地掀起城市建设的热潮，征地规模更加扩大，失地农民更是与日俱增。随着城市土地市场的日益火爆，农民的土地财产意识也日益觉醒，提出了按市场价补偿和允许集体土地进入市场等要求，抵制和抗拒政府征地的极端事件普遍发生。征地纠纷成为一大社会问题。

中国房地产报：为缓解矛盾，各有关方面也进行了探索与改革。效果到底如何？

黄小虎：1999年开始，国土资源部先后在全国12个省（市、区）的19个城市启动了征地制度改革试点，探索征地制度改革的路径。 2010年进一步扩大试点范围和内容，如在天津、重庆、沈阳、武汉、长沙、成都进行缩小征地范围的试点，探索合理界定征地范围，非公益性用地取得方式，维护农民土地财产权和发展权；在唐山、杭州、佛山、南宁、西安开展征地拆迁安置补偿及房屋拆迁补偿试点，等等。

各地方也作了大量改革探索，创造了许多好的经验，主要表现在以下几个方面：改进征地补偿办法，提高补偿标准；探索建立被征地农民基本生活保障制度；多渠道安置，解决被征地农民就业问题；完善征地程序，尊重农民民主权利；允许集体建设用地进入市场。

但是，由于国家层面的制度没有根本改变，地方的改革探索往往也处于“名不正、言不顺”的尴尬境地，难以深入。例如广东省 2005年就出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，但由于国家的法律制度不允许集体土地使用权抵押，结果国有大银行不敢给使用集体土地的企业和个人提供贷款。几年下来，进入市场流转的集体建设用地数量并不多。这种情况，在苏州、湖州等地的试点中，也是普遍存在。又例如，2008年底至2012年，广东进行“三旧”改造试点，大大改善了城市面貌，促进了产业升级和经济结构转型。其核心经验就是尊重和保护农民的土地财产权利，包括允许在城市里保留集体建设用地，因而调动了集体、农民和其他主体参与改造的积极性。到2011年底，就完成改造项目2443个，累计投入3318.4亿元改造资金，其中集体和社会投资占了70%。但由于国家层面的制度不改，“三旧改造”只是孤立的试点，其经验并不能在其他地方推广，试点结束以后，连广东的其他地方也不能搞了。

允许集体建设用地进入市场，是征地制度改革的题中应有之义。

中国房地产报：这话该如何理解？

黄小虎：缩小征地范围是指公益性、基础性项目用地可以征地，但经营性项目用地则不需要政府征地，而是由用地者与农民协商采用出让、出租、入股、联营等多种方式使用农村集体建设用地，也就是集体建设用地进入市场了。

中国房地产报：在报告中你提出“法外经济”的概念，为何“法外经济”包括“小产权房”泛滥？

黄小虎：任何社会产品的分配，都是以生产条件的分配为前提的。土地是重要的生产条件（要素），由于我们的制度不允许农民自主支配他们的土地，农民在社会产品分配领域的弱势地位就不可能改变。这样的制度安排，势必要遭遇农民的强烈抵制。在市场经济大潮的裹挟下，全国各地特别是城乡接合部的农村、农民，纷纷利用自己的土地资产（包括宅基地），引入各类投资主体，发展二、三产业。这些经济活动，不符合现行法律和制度规定，有人称之为“法外经济”，这并不是我的发明。现在，“法外经济”已是星火燎原，势不可挡，其总体规模业已相当可观。例如，据前些年有关数据，全国的“小产权房”面积约60多亿平方米，与130多亿平方米的大产权房相比，可谓三分天下有其一。例如，有研究表明，珠三角、长三角地区的企业用地，70%是集体土地。具体如深圳市，建成区面积917平方公里中，395平方公里仍在原集体经济组织和农民手中，发展的是“法外经济”。再如东莞市，建设用地总面积中，将近70%属于集体建设用地，在这些土地上的产业、物业等，也均属“法外经济”。

中国房地产报：“法外经济”会对社会造成何种影响？

黄小虎：对于法律不承认的事物，就不可能出台管理办法，客观上等于放弃管理。自发无序发展，弊端丛生。一是容易产生纠纷。由于不受法律保护，给流转双方维护自身权益带来了隐患。一旦发生纠纷，没有法律条款调解，可能酿成重大社会案件。二是易导致土地资产的严重流失，侵犯农民权益。由于隐性交易，缺乏定价机制，企业使用农民集体土地时，容易低估土地资产，造成了集体土地资产大量流失。流转过程中，存在土地流转收益被少数乡镇和村干部中饱私囊，侵害农民权益的现象。三是扰乱土地管理秩序。宅基地等流转失控，加大了宅基地用量需求，加剧了农村宅基地多用多占等非法行为的滋生蔓延。四是大量集体建设用地私下流转，潜藏安全隐患。