应降低地方对中央财政依赖

“不能退回到1994年以前中央依赖地方的旧体制。同时地方又有一定的周转能力，对中央财政的依赖度不宜超过20%。”

新京报：中央和地方政府的财政关系，在中国历来是一个大问题。地方政府财权和事权不匹配的矛盾似乎越来越突出，你怎么看？

许善达：财权与事权相匹配是很早的一个提法了。财力与支出责任相匹配，这个提法要好一些，但最好的提法是财力和一定的财权与支出责任相匹配。

从中国各级政府的支出比重中来看，中央政府支出的比重为15%，地方政府的支出比重为85%；但从收入来看，中央政府的收入略超50%，地方政府的收入不足50%。也就是说，地方政府花8毛5时，有3毛5是等着中央政府给钱的。从这个比重来看，地方政府对中央政府的依赖度太高。

新京报：地方政府对中央政府依赖度高会产生哪些问题？

许善达：如果8毛5中有3毛5需要中央政府给钱，那么省长、市长实际上很难工作。

对于地方政府来说，中央政府给钱的速度和规模与其支出的速度和规模不匹配，所以只能倒着花。哪笔钱着急先给哪里，等中央的钱来了再补回去。

新京报：这个问题应当如何解决？

许善达：有两个解决办法。首先中央可以上收一部分支出责任。比如社保体系全国统筹，地方政府就不用支出这部分了；或者法院垂直管理，中央财政把钱给最高人民法院，然后由最高人民法院划拨给省、市、县级的法院。这样可以在一定程度上缓和矛盾。

我认为地方对中央的依赖程度不能高于20%。

第二个办法就是财力和一定的财权与支出责任相匹配，所谓一定的财权是指地方政府要有一定的税收自主权。比如在房地产销售环节征收消费税，地方政府根据供求关系自主确定税率而且由地方税务局征收。所谓财权，在收入方面，包括一定程度的税收立法权和征收权。

中央与地方之间应该形成这样一个财政格局。中央能控制地方，不能退回到1994年以前中央依赖地方的旧体制；同时地方又有一定的周转能力，对中央财政的依赖度不宜超过20%。

消费税可为地方主体税种

应当把现在生产环节征收的消费税转移到零售环节，与车购税一并改为地方税。这样零售环节就有消费税和车购税。

新京报：地方政府能否控制好税收自主权，不会乱收乱花吗？

许善达：这是税制设计的问题。比如在房产税的销售环节征收消费税，什么样的房子该征税、税率多少等都让地方政府自己制定，不合适再改。消费税如何设计与当地的房地产市场有关，像鄂尔多斯和温州目前的房地产市场状况，税率不可能定高。

地方政府有一定的财权并不是坏事，下放给地方政府一定的税收立法权是符合中国实际的。那种认为地方政府具有一定的税收立法权就会分裂国家的观点得不到其他市场经济国家经验的支持，关键是中央地方分权的体制设计。

新京报：营改增后，地方政府的财力会减弱？

许善达：对。营业税是地方最大的税种，营业税改的增值税100%归地方；其他的增值税中央和地方按75:25的比例分成。长期下去，这个局面是无法维持的。

比如企业重组，交增值税的企业可能与交营业税的企业合并，合并后的税收分成要如何划分？所以最终增值税一定是同比例分成，这意味着地方政府的营业税要减掉一部分，确定中央和地方的分成后又划归中央大部分，地方又减掉一部分。地方财政收入规模和比重都会缩小。这样的格局必然进一步提高地方对中央财政的依赖度。这是与当前中央地方财政关系改革的方向相悖的。

所以，必须要解决地方税主体税种的问题。

新京报：如何解决？

许善达：首先要考虑的是消费税和车购税。我认为应当把现在生产环节征收的消费税转移到零售环节，与车购税一并改为地方税。这样零售环节就有消费税和车购税。目前征收消费税的包括汽车、摩托车、烟、酒、珠宝、高档手表、成品油等14个税目。

消费税与车购税加在一起1万亿左右，这个数字跟营改增后地方收入减少的数额基本可以对冲。并且消费税转到零售环节，地方政府对于投资的冲动会有所减弱，更加鼓励消费。

不过，目前地方税务局在零售环节征收消费税还没有经验，全面开征不太可能实现，可以伴随营改增的步伐先试点几个税目，成熟后再扩大税目。

向老百姓收费应经过人大

“财政部每年都扩大预算覆盖范围，但到现在为止尚未全部完成，仍有很多政府收的钱没有纳入预算管理。”

新京报：你曾表示未来在财税领域，首先要把向老百姓和企业收钱的这个权力约束住。目前还有很多收钱的权力没有约束？

许善达：我说这句话的意思还不仅仅是税收，税收有人大立法和国务院条例。主要是各种收费和基金。

过去人大和国务院下放给地方政府很多收费的权力。举个例子，因为教育经费不够，国务院曾经发文说各级政府要通过多种渠道筹集教育经费以满足教育的需要。什么是多种渠道？其中就有市政府决定据此开征一项收费，解决教育问题。类似这样的事情很多。

各级政府从GDP中到底拿走多少钱并没有准确的统计，财政部每年都扩大预算覆盖范围，但到现在为止尚未全部完成，仍有很多政府收的钱没有纳入预算管理。

新京报：应该如何约束收钱的权力？

许善达：凡是跟老百姓收钱都要经过人大，而且要公开。不经过人大的，以后要钱不给，还要在收费的票证上标明是根据人大的哪条法律、法规收的。不经人大批准，政府部门自行发文定的收费一律废除。这个体制实行了，向老百姓乱收费的事情就少多了，能够大大减轻老百姓负担。

比如，个体工商户每年交的各种费用负担很重。有些单位没有法律意识，甚至收钱具有随意性，给多少钱都行，少一点儿就别开票，不要成本。现在有些罚款，说罚200，讨价还价给50不要票，也行。还有的罚款定指标，完不成指标少拿工资，这都是错误的东西。

如果以后收费都经过人大并且公开，那么社会要和谐得多，现在很多矛盾都产生在这里。

新京报：实施起来有困难吧？

许善达：我觉得不难，主要是决心问题。

不是不让收费，但在程序上要经过人大，哪怕是县市级人大。完全让政府部门自己定，肯定会产生不该收的钱。人大监督和干预是一个约束，减少收钱的随意性。