土地改革将成为今年“两会”的讨论热点。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。这被认为是我国土地管理制度改革的重要信号。

全国人大代表、清华大学教授蔡继明在多年来的“两会”上持续关注土改话题，今年他的建议中又有三项与之直接相关。在接受《每日经济新闻》（以下简称NBD）记者专访时，蔡继明表示，土地改革是城镇化建设的重要保障。

土地改革撑起城镇化建设

NBD：您怎么看待土地改革与城镇化建设之间的关系？

蔡继明：解决三农问题的根本途径是加快城镇化建设。现在人均建设用地的水平特别是宅基地的水平远远低于国际水平，还存在着发展空间。城市周边郊区的农业用地，可以直接转成城市建设用地。此外，农民进城落户变成市民，节省出的农村相应的集体建设用地可以满足城市化建设需要，甚至还可以更大程度地改善我们的居住环境。

NBD：目前土地制度对经济的制约主要体现在什么方面？

蔡继明：由于缺乏有效的土地流转和退出机制，两亿多进城务工的农民大多在农村保留着宅基地和承包地，农村土地的流转额不足10%，这不仅使农民工难以获得在城里安家落户和创业发展的资金，而且难以斩断与农地间千丝万缕的联系，阻碍了农地向种粮大户的集中，使农业产业化和现代化难以推进。

经济体制改革是全面深化改革的重点，其核心是处理好政府和市场的关系，市场的很大一个部分为要素市场，而经过30年多的改革开放，我国的要素市场尚未完全建立，比如土地。

法律掣肘需解决

NBD：目前各地也开始尝试农村集体建设用地流转等，但仍处于探索阶段，从制度框架上，有哪些问题亟待解决？

蔡继明：去年召开的十八届三中全会提出要建立城乡统一的建设用地市场，要使得农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制的条件下，和国有土地同等入市、同权同价。

这涉及到对相关法律法规的修改，其中包括《土地管理法》、《城市房地产管理法》等。十七届三中全会上就曾有关于 “逐步建立城乡统一的建设用地市场”的表述，但是数年来，该项工作进展缓慢，原因在于土地的征收条例、补偿条例要以《土地管理法》作为依据。

我这次的建议中提出要缩小征地范围，建立城乡统一的建设用地市场，必须修改《宪法》中有关城市土地国有制的条款。因为《宪法》第十条规定：城市的土地属于国家所有。我们的建议是把这一条改成城市的土地实行国家所有和集体所有两种公有制形式。即使是列入城市规划圈的农地，只要不是出于公共利益的需要，也不必再采取征收的方式变成国有建设用地，而应该允许农民集体所有的农地直接转变成经营性建设用地进入市场。做了这样一个修改之后，其他的一系列跟土地有关的法律法规才能够相应修改，十八届三中全会中建设城乡统一的建设用地市场这样一个精神才能够得到贯彻，这是我这次“两会”提出的一个最重要的建议。

合理规划农村集体建设用地

NBD：目前，已经有一些省份尝试农村集体建设用地流转，您怎么看待这些尝试？

蔡继明：应该说还有改进空间。

农村的集体建设用地分成三部分，第一部分是宅基地；第二部分是公共设施用地，包括道路、桥梁、学校，卫生院等；第三部分就是乡镇企业用地。农村集体建设用地总量大概有16.5万平方公里，其中至少70%是宅基地，真正属于经营性建设用地，即乡镇和村办企业用地所占比例很小，约占10%。

如果把农村集体经营性建设用地仅限于原有的乡镇和村办企业用地，如此建立起来的所谓城乡统一的建设用地市场中，农村集体建设用地所占比重和发挥的作用就不大了。

我认为应该允许农村集体建设用地的结构根据工业化、城市化发展的需要，按照市场规律进行动态调整。随着大量农村人口向城市转移以及新村建设和旧村改造，农民自住性宅基地所占比例会逐步缩小，公共设施用地也会相应减少，应允许由此节省出来的建设用地调整为经营性建设用地。这就可以逐步扩大农村集体经营性建设用地进入市场的规模，满足工业化和城市化对土地的有效需求。