新中国成立之初，我国摒弃了旧中国实行的那套住房制度，推行了一套新的以“公房”为主的住房制度，即：住房主要由政府或单位出资兴建，用行政的办法分配给职工居住，收取适度的租金。何谓适度租金？建国初期的提法是商品租金。后来，随着全国经济大环境变化的影响，先是下降了一次，后又长期不调动，形成了与物价相比似乎很低的租金。因而在房改时，人们把它简称为公房低租金制度（以下简称旧住房制度）。

　　从新中国成立之日算起，直到2000年把可以出售的公房售完（也就是彻底放弃旧住房制度）为止，旧住房制度在我国推行了50年。在当时十分困难的条件下，它对解决广大职工的住房难，发挥了应尽的作用。其重大的历史功绩，应给予充分肯定。

　　上世纪80年代，我国开始实施房改，当时也正值我国将计划经济改为商品经济和市场经济的过渡期，人们很自然地提出了要走住房商品化道路。由于它与旧住房制度水火不相容，于是人们就绞尽脑汁“想”出了旧住房制度存在的种种弊端，用作彻底放弃旧制度的“根据”，现对当年的弊端辨析如下。

　　“弊端一，旧住房制度下，有的单位住房分配不公，有人恃权多占住房”

　　大家都知道，凡是有人掌握分配权的地方，都有可能发生分配不公这种“常见病”。例如，在近些年在分配保障房的过程中，分配不公仍时有发生。因此，这个问题并非旧住房制度所专有。

　　“弊端二，旧住房制度房租太低，是一种“实物分配制度”

　　这个问题需要弄清楚房租下降到“太低”的历史过程和原因。建国初期，我国政府曾要求实行公房商品房租。1952年内务部在《关于加强城市公有房地产管理的意见》中，规定房租应包括折旧费、修理费、管理费、税费和一定利润等项内容，即商品房租。当时定的砧瓦房每平方米建筑面积月租为3角。1955年我国将所有实行包干制的职工全都改为薪给制，并由包干制不交房租改为薪给制要交房租。此前，较多的公务员为包干制。

　　在改为薪给制后，不少人反映商品房租太高，与低工资制不相适应。因而中央国家机关（各地的房租大多参照中央国家机关房租进行调整制定）当年就把月房租降为1角2分，变成一种以租养房的租金。1957年，周恩来总理在一个报告中提出房租应包括折旧、维护、管理3项费用，再次肯定了以租养房的租金。中央国家机关据此把月房租升为1角6分，比1955年的租金多出了4分钱，主要考虑了两年物价上涨和1956年较大幅度调整职工工资的影响，并提出了以后还会随着物价上涨和工资上调而上调房租的理念。

　　我国早期实行低工资制，是因为国家太穷。但却准备随着经济发展逐步提高工资来改变低工资制。为此，在1956年调了一次工资，调幅超过职工人数的一半。1958年又进行一次小调，调幅在职工人数的10%左右。可惜，从1958年开始，我国进入了一个极为特殊历史时期。先是出现了三年困难时期。1964年和1965年刚从困难时期复苏而准备新的起步时，又接着爆发了1966年开始的十年动乱，使得国民经济接近崩溃的边缘。

　　由于以上原因，导致从1958年至1978年长达20年的时间里，广大职工的低工资没有调动。而物价却在不断地上涨，使职工的实际收入不断下降。最苦的是1958年评定的二级工，月薪38元，竟长达20年没有调动。直到1978年，才为“五八、二”（即1958年评的二级工）的月薪38元进行第一次调整。

　　在那20年里，国家机关月房租1角6分也没有调动，其它绝大多数单位也没有调动房租金，只是在“文革”期间有极少数单位自作主张而略有下调。由于20年物价的上涨，如果单纯与物价相比，20年房租不动就是实质性的下降。对以上情况，有不少人士认为，20年不涨工资，政府对对广大职工特别是“五八、二”职工亏欠太多，别说房租不动，就是不收房租，也远远弥补不了亏欠。

　　提出房租太低是实物分配的论点，有两个需要辨析的问题。其一，当年提出的房价过低，是把长期不动的每平方米月租1角6分与房改当时已经大为上涨的物价相比而得出的。这是不同口径的对比。要知道，衡量房租高低的另一个重要办法，是与同时期的居民收入高低进行比较。如果整体地地把20年月租1角6分不调动与20年广大职工低工资不调动相比，就不会得出房租过低的结论。如与“五八、二”职工的月薪38元20年不动相比，月租1角6分则明显偏高。既然当年房租整体不低而且部份偏高，就不能离开历史的实际把月租1角6分称之为实物分配。

　　其二，全国解放后房租一次下降和20年不调动，是由于当时极为特殊的历史原因形成的，与我国住房制度毫无关系，且与设置住房制度收取适当房租的初衷相悖。因而把极为特殊历史情况下出现1角6分低租金长期不动的责任扣在旧住房制度头上，并把旧住房制度叫做“实物分配制度”，是没有道理的。

　　“弊端三，旧住房制度推行的是住房福利化和福利分房”

　　对此，需要说明以下两点：一是从20世纪开始，许多国家陆续地把兴办福利事业为人民谋福利列入了政府的职责。各国组织实施的各项福利事业中，比较普遍的是住房、医疗、教育和社会救济（含失业救济）等4大福利事业，并以办好了这些福利事业为荣。

　　例如，英国专家在介绍他们的住房工作经验时，往往会提到英国有一条法律，如果一个区里有公民成了无家可归者，区议会和区政府要负法律责任。也就是说，英国的住房福利己经做到英国公民“人人都享有适当的住房”，没有一个无家可归者。

　　二是我国长期实行低工资，而且从1958年至1978年长达20年不调动低工资。我国人均住房建筑面积改革开放前不到10平方米，到颁发23号文的1998年也只有十几平方米。与世界各国相比，我国是社会福利和住房福利很低的国家之一。当年我们处于住房福利很低的地位，却提出要反对住房福利化，实在让人难以理解。

　　“弊端四，广大居民的住房紧缺状况一直未得好转”

　　这里应该做一个对比。世界上第一个推行现代住房制度的英国，推行的就是一种公房加合理租金制度，后因种种原因而使得租金不断下降，也被世界住房专家们称之为住房低租金制度。

　　英国推行公房低租金制度，只用十几二十年的时间，就实现了“人人享有适当的住房”（平均100户居民拥有110套住房），因而骄傲地宣称英国公民没有无家可归者，并取得“住在英国”的美誉，而我国在推行住房低租金制的十几二十年时间里，却一直处于住房紧缺的状况。

　　问题在那里？英国在推行公房低租金制度时做出法律规定，住房建设资金由中央政府下拨。由于英国的中央政府每年都能下拨充裕的公房建设和维护资金，因而只用了不长的时间，就解决好了广大居民的住房问题。我国推行公房低租金制度，从没有一个文件明确过公房所需资金的来源。

　　我曾在一篇文章中指出，当年中央政府负责下拨资金的国家计委和财政部，从未指名道姓地下拨过住房建设资金，住房资金主要由城市政府和各单位来筹集。更加上当时我国穷得长达20年挤不出给广大职工提工资的钱，当然也挤不出较多的钱用于住房建设。由于建房资金长期地严重不足，再好的住房制度也解决不了住房紧缺的问题。

　　当年在各单位当“头”的领导们最烦心的事，就是要千方百计地从能够到手的各种资金中，挤出一些钱来用于住房建设。如果能在两三年内挤去资金建一两幢住宅以缓解本单位住宅紧缺情况的，就是“好样的”单位。可惜这种“好样的”单位只是少数。多数单位要超过3年甚至更长时间才能建一两幢住宅，也有少数在十几二十年里没有新建一幢住宅的单位。

　　由于住房紧缺，一个单位新建了住房，够资格分房的职工能有百分之二三十分到房就很不错了。因而每个单位都有一个经广大职工讨论通过的分房计分方法来实行排队分房，分数高的先分，分不到的等下一次。

　　以上情况说明，在这一时间段里未能缓解住房紧缺状况的原因是住房建设投入实在太少，它与旧住房制度没有关系。

　　“弊端五，城镇人均住房建筑面积由解放初的8平方米下降到1978年的6平方米，是旧住房制度最大弊端”

　　上一个问题我讲的主要是解放后的十几二十年的情况。而回答这个问题，则必须着重地讲从1966年至1976年的“十年动乱”。在这十年里，各地的政府机关和各单位，都产生了两个对立的“造反派”，进行打内战和抢班夺权，根本无心和无力去关注住房建设。

　　在这十年里，全国城镇建设住房总建筑面积的情况是：前五年有两年低于1000万平方米，有3年低于2000万平方米；后5年每年都超过了2000万平方米，最高年份只有2769万平方米。面对当年近3亿城镇居民的住房需求，以上数量实在少得可怜。

　　特别是“十年动乱”期间没有人管计划生育，适龄夫妇抓紧时间生一两胎孩子的大有人在。因此，“十年动乱”结束后的1978年进行统计，发现我国城镇人均住房建筑面积竟然比29年前的解放初期还低2平方米。

　　现在进行分析就很明白，要把全国城镇居民的平均住房面积下降到低于29年前的水平，任何住房制度都没有这么大的“本事”。只有发生全国性的动乱，而且是长达十年之久的动乱，才能造成这样严重的恶果。

　　因此，明白人都会把人均住房建筑面积下降归罪于“十年动乱”。而我们当年却把它归罪于旧住房制度（十分抱歉，当年我写文章就是这样归罪的），应是我们在房改进程中制造的一大“冤案”。

　　“弊端六，旧住有制度的房租没有拉开档次”

　　房租拉开档次的先决条件是，国民经济有一个较大的发展，居民收入有一个较大的提高，而且拉开了明显的档次。而我国长期实行低工资制，而且20年工资不动。在这种特殊的条件下，既无必要又无可能把租金拉开档次。

　　“弊端七，旧住房制度所有公房全都只租不售，政府和单位每年都要投入大量资金建公房，却一分钱也收不回来。更由于低租金不敷维修之用，每年政府和单位还要补贴大量维修管理费用”

　　这是1980年英国撒切尔夫人搞房改时讲的道理，它适用于当年的英国。用它来批评我国推行旧住房制度的历史条件并不恰当：其一，由于长期实行低工资制，广大职工买不起房，只能只租不售。其二，各单位的住房是他们千方百计攒钱建的，并推行了一整套“一列式顶推”（注：这是借用了当年长江航运的一个术语）的分房方法，这种方法很忌讳卖房。什么叫做“一列式顶推”的分房方法？

　　例如，一个行政机关新建了一批适合局长住房标准（120平方米）套型的住房，分配给住房未达标的局长住。他们原来的住房就要收回来进行再分配，这就形成了“一列式顶推”的态势，大体是（实际情况要复杂得多）：局长搬入新居腾出的住房分给处长，处长腾出的住房分给科长，科长腾出的住房分给科员，科员腾出的住房分给住更小套型住房的科员，最后直到腾出的住房分给无房户为止。

　　如果某单位新建成一幢住宅楼有100套住房，按“一列式顶推”的分房方法，就可以使500甚至更多的职工家庭搬入条件更好一些住房内，大大提高分房的“惠及”面。一个单位掌握的存量住房资源越多，“一列式顶推”就有更大的活动空间，最后形成的“惠及”面就会越大。

　　如果当时有人主张卖房而减少其存量住房资源，肯定会遭到各单位的反对。如果能够像英国那样做到平均100户居民拥有110套住房，人们就不会反对可租可售的办法。

　　“弊端八，旧住房制度只涵盖有工作单位的职工，而把没有工作单位的居民排除在外”

　　在建国初期设计住房制度时，国家肯定会考虑对全体居民实行全覆盖的问题。而在实际执行中，连有工作岗位职工的住房紧缺问题都解决不了，也就无力去顾及无工作单位居民的住房困难。这里面有两个需要进一步回答的问题。

　　首先，旧住房制度有什么缺点。英国在总结其公房低租金制度时，认为存在一条缺点。就是让所有居住公房的居民，不论收入高低都享受同等的住房福利，因而对其进行过两次改革。英国制度这唯一的缺点，在我国当年实行低工资制和20年不动工资的条件下，也不能成立。23号文决定推行住房分类供应制度，就能够克服不分收入高低都享受同等的住房福利的缺点。

　　其次，不彻底放弃旧制度，能建立新制度吗？如果旧制度与新制度截然相反，就应彻底放弃。如果旧制度与新制度有许多相通之处，就不应彻底放弃。由于我国的旧住房制度也是一种现代住房制度，旧公房也是一种保障房，与新制度大有相通之处。

　　如果当年有此认识，不采用彻底放弃而改为继承和改进的办法，即把当年覆盖率为60%的公房统统改为经济适用住房，就能够大大加快建立健全新制度的步伐。

　　以上的辨析说明，在我国房改过程中人们列举出旧住房制度的各种弊端，都没有结合实际、站得住的理由。据此提出放弃、截断和取消旧住房制度的口号，也没有站得住的理由。顺便指出，23号文中做出推行廉租屋的决策，就是一种公房低租金制度，它说明23号文并不反对公房低租金制度。

　　由于23号文决定推行的住房分类供应制度是一种对旧住房制度进行合理改进的制度，故撰写本文毫无再度启用旧住房制度的意思。以上辨析意见，主要希望能想产生两个作用：一是，在舆论上还公房低租金制度以公道；二是，如有同仁要写中国住房的历史，能够写得符合历史实际。