全国人大代表、民进中央常委、清华大学教授蔡继明，以研究价值和分配理论知名。近20年来，他在全国两会期间提交的议案中，都会聚焦土地制度改革。今年，蔡继明再次就《土地管理法》的修改带来更为详细的议案。

在他看来，当前《土地管理法》取消了集体土地的建设用地使用权，禁止集体土地进入建设用地市场，造成集体土地与国有土地产权制度不平等，使集体土地不能参与工业化、城市化建设，分享工业化、城市化利益，损害了农民权益；而农村宅基地没有处分权因而不能流动，又造成了大量“空心村”、土地闲置。

他在《关于修改<中华人民共和国土地管理法>的议案》中提出，要严格规定政府的征地行为只限于公益性用地范围、允许城市的土地保留集体所有权、明确农村集体土地所有权的行使主体、明确农村集体土地与国有土地同地同权同价等。

目前，这份议案已经由30余名全国人大代表审阅并签名，拟联合向全国人大提出。

建议明确：农村集体土地所有权使主体

每日经济新闻记者（以下简称NBD）：您在《关于修改<中华人民共和国土地管理法>的议案》中提出“明确农村集体土地所有权的行使主体”的建议，原因是什么？

蔡继明：现在来分析，农村集体土地的所有权应该由谁来行使呢？《宪法》规定农村土地归集体所有，城市土地规国家所有，现有的《土地管理法》规定城市的国有土地由国务院来代行土地所有权。而集体土地的所有权由谁来代为行使呢？目前没有明确的规定。

实际上，根据《土地管理法》，原有的村委会和村集体经济组织只是集体土地的管理者，而不是所有者。但是这一次有关农村产权制度改革的中共中央决定已经明确，由集体经济组织代表集体行使集体所有权，那么在《土地管理法》中必须得体现出来。

《土地管理法》第二条规定了国有土地所有权的行使主体：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”。而第十条只是规定农民集体所有的土地由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，没有确定集体土地所有权的行使主体。为了与国有土地所有权行使主体的确定相对应，建议按照《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》精神，将第十条改为：农民集体所有的土地由村民委员会代表全体农民行使所有权，由村集体经济组织经营、管理，没有村集体经济组织的，由村委会经营管理。

建议明确：农村集体土地同地同权同价

NBD：农村集体土地要与国有土地实现同地同权同价，应该有哪些表现？

蔡继明：过去国有土地有所有权、有使用权，我们对农村集体用地则没有明确的规定，它叫集体建设用地，但是它从来都没有和国有的、城市的建设用地同地同权同价。

我们对农村集体建设用地施加了诸多限制。

首先，建设用地不能搞房地产开发，不能搞住宅开发，否则就叫小产权房，那是非法的。建设用地要流转，宅基地只能在村集体内部流转，不能够把宅基地连同房子出租给城市居民。

另外，集体建设用地要搞建设，必须先征收为国有的，先征收为国有土地才能搞建设。

那么，农村集体建设用地的所有权如对照国有城市建设用地，怎么能够保证它同地同权同价？比如说城市的国有建设用地，我们居民买了房子，我们有两个证，房产证和土地使用权证，土地使用权证现在规定住宅是70年，70年当中你的房子可以抵押、可以出租、可以转让，还可以再卖，可是农村集体的建设用地就没有这个权利，刚才我说到宅基地，房子允许卖，但是房子宅基地不能够转让给集体所有制成员之外的主体。

因此，我建议，将《土地管理法》的第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”进行修改，改为“农民集体所有的土地{包括建设用地（含宅基地）和农地}的使用权，在符合城乡规划和用途管制的条件下可以和国有土地同等入市、同权同价，满足城乡建设中非公益性用地需要。”

建议扩大：农村宅基地使用权流转范围

NBD：您还建议扩大农村宅基地使用权流转范围，出于什么考虑提出这个建议？

蔡继明：根据国土资源部最新数据，我国城镇用地合计91612平方公里，村庄用地为191158平方公里，农村集体建设用地是城镇国有建设用地的2倍以上，其中70%以上是宅基地，而全国总人口中56.1%的常住人口在城镇，只有43.9%的常住人口在农村，这说明农村集体建设用地特别是宅基地的利用效率是极低的，特别是随着大量农民进城务工落户，大量农村住宅和宅基地闲置，很多村成为空心村。

目前的“三块地”改革试点，只允许农村集体经营性建设用地入市，农村宅基地只能在集体所有制成员内部流转，而农村集体建设用地中真正属于经营性建设用地即乡镇和村办企业用地的只占10%，仅靠这么少量的农地入市，不足以构建竞争有序的、城乡统一的建设用地市场。

如果允许农村宅基地使用权在集体所有制成员之外流转，至少其中的三分之一闲置不用的宅基地使用权可以通过抵押担保、出租转让以及城乡建设用地增减挂钩等方式进入市场，那么城镇建设用地就可以增加70%以上，从而不仅会拓宽农民财产收入的渠道，促进农村集体建设用地节约集约使用，而且会有效地遏制城镇房价的增长，有助于农民工进城落户，加快农民工市民化进程。

最近，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于完善保护产权制度依法保护产权的意见》，提出要落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权，赋予农民更多财产权利，增加农民财产收益。

国有建设用地使用权作为一种用益物权，既可以通过招拍挂的方式出租出让给包括城市居民和农村居民在内的中华人民共和国所有公民，也可以出租出让给外资企业……而农民宅基地使用权同样被我国《物权法》认定为用益物权，理应具有与城市国有宅基地同等的权能，应允许农村居民的住房连同集体宅基地使用权出租、抵押并转让给城市居民。

不仅如此，允许农村宅基地入市，城中村小产权房自然合法化，城乡建设用地增减挂钩就不必通过政府征地来实现，完全可以在集体土地所有制内部推进城中村改造，这样就可以绕开高成本征地环节，在符合城市规划的前提下由农民和开发商通过市场机制自由协商解决。

针对目前情况蔡继明提出了什么建议？

现实：国有土地由国务院来代行土地所有权。而集体土地的所有权由谁来代为行使呢？

建议：明确农村集体土地所有权的行使主体

现实：农村集体建设用地一直被施加了诸多限制，如建设用地不能搞房地产开发，宅基地只能在村集体内部流转

建议：在符合城乡规划和用途管制的条件下可以和国有土地同等入市、同权同价

现实：农村宅基地只能在集体所有制成员内部流转，而农村集体建设用地中真正属于经营性建设用地的只占10%

建议：应允许农村宅基地使用权在集体所有制成员之外流转，至少其中的三分之一闲置不用的宅基地使用权可进入市场