一、中国住房制度的顶层设计

    从中国住房制度和住房保障制度的发展历程来看，肇始于1979年的中国住房制度改革至今仍未完全完成，住房保障的基本思路一变再变，使住房保障制度的顶层设计无法形成，民众对住房市场和住房保障也无法形成稳定的预期。

    从更大的范围来看，住房保障是整个社会保障的一个组成部分，住房市场也是整体市场的一个组成部分，它们与政府和市场的其他方面有着密切的联系。从目前情况和改革趋势看，中国的许多重要制度安排，其中最重要的是土地和财税制度，仍然将处于一个改革的过程中。

    首先，用途管制与产权相挂钩的土地管理制度，已经到了无法持续的地步，成为了社会不稳定的主要原因。然而，改革的目标模式没有形成共识，局部修补式的改良将使房地产市场在未来相当长时间内不得不面对不确定性。

    与成熟的市场经济国家财政主要依赖物业税和所得税不同，中国的财政主要依赖于流转环节征税和“土地财政”。中国的公共财政制度也没有建立，住房保障没有稳定的预算支持，而是变成政府的“建设项目”。相关改革已经启动，但过程将是非常漫长的。

    为此，我们对中国土地和住房制度的顶层设计提出一些建议：

   （1）将土地用途管理与产权管理相分离，土地产权管理尊重市场，按市场规则进行交易，不变更用途的交易无须审批，土地用途变更实行审批制。

   （2）住房供求应以市场调节为主，市场失灵时政府可以且应当以建立住房保障制度等方式介入，但必须是有限介入，防止过度介入对市场造成根本性的破坏；此外，政府介入必须公开透明，防止政府失灵。

   （3）开征物业保有税，提高不动产持有成本，反映土地增值。

   （4）通过减免税等政策措施鼓励房屋出租，大力培育稳定的住房租赁市场，降低租赁成本。

   （5）充分发挥小产权房在平抑房价、提供保障方面的作用，近期应当制定规则、加强监管，长远应当统一住房产权管理制度。

    二、明确界定政府的住房保障责任

    在计划经济思想指导下，中国政府一直试图把自己打扮成无所不包的全能政府，笼统地强调政府对公共服务（如住房保障）的责任。于是，当某项公共服务缺失时，公众就会呼吁政府增加投入，从教育到医疗，从公用事业到公共住房，都是如此。

    然而政府财力却是有限的，世界上没有哪个国家的政府可以无所不包，这就注定了“全能政府”是无法实现的幻想。“全能政府”所声称要承担的责任只是最广义层面的责任，只是说为公民提供住房保障是政府的目标或意愿，而并没有落实为可问责的具体的政府职责。所以，政府如何履行责任、什么时候履行和履行到何种程度，要由政府根据财力状况决定，这使政府获得了履行责任的自由裁量权，把政府责任转变成为了政府权力。

    没有得到明确界定而是由政府自由裁量的住房保障责任，落实到具体现实中，就造成了保障过度和保障不足并存的保障责任错配问题。以经济适用房为代表的过度保障和廉租房的不足，已充分证明了这一点。

    明确界定政府责任，首先要放弃“全能政府”的幻想，确立“有限政府”理念，理性确定政府在住房保障方面的责任。其次，明确界定的政府责任必须是具体的和可问责的。

    从国际经验看，只有少数国家将保障房作为住房供应的主体，大部分国家都是将住房保障作为住房市场的辅助性措施。除了避免政府的过度干预扭曲市场以外，政府可以动员的公共资源也是重要因素。以通俗的说法，如果不可能实现“居者有其屋”、“人人有住房”，就只能退而求其次，以“住有所居”、“人人有房住”为目标。

    而且，政府责任与政府职能之间是目的与途径或手段的关系，两者之间不是一对一，而是多对多的关系。传统的计划经济理念下，政府责任与政府履行责任的途径被混为一谈，把政府有保障公民住房权的责任等同于政府直接为公民提供住房。

    而事实上，实现住房保障可以有很多途径，直接提供住房只是政府履行住房保障责任的途径之一。传统理念排斥了其他可能的住房保障途径，使政府获得了住房保障的垄断权力，却削弱了全社会提供住房保障的能力。