新一轮土地改革中最具想像空间的，是农村土地。

确权倒逼集体制

确权不是形式，而是一种关系的终结，它正在倒逼集体所有制那种不断以人分地关系的终结。“生增死减”在影响确权，进而影响农村土地的流转。

南方周末：2013年，中央层面在农村土地改革问题上强调最多的是农地的“确权”，并且把它写进了“一号文件”之中。其实这项工作在“土改重镇”成都其实已经践行了五年之久，为何直到今天才着手在全国层面铺开？而农业部部长韩长赋也承认“确权”工作至少还需要5年，似乎难度依然很大，确权之难难在何处？

周其仁：根据我的观察，5年之内能完成全国范围的农地确权（承包的耕地、居住的宅基地、村集体建设用地），就很了不起。

耕地承包权的确权发证是一个很好的观察点。早在1980年代，就有5个1号文件中提出给农民颁发土地承包证，但是直到现在，中国大多数农村的承包地也只是村里面写一张条子盖一个章。中国缺少尊重财产权、重视财产登记的行政传统，事实上厘清财产是政府除国防、治安之外最重要的工作。做财产登记，是让社会保持安宁和稳定最重要一环。我们就缺这一环，而且这些年来不断变迁，厘清的难度越来越大。

农村承包地的流转早在1980年代就放开了，但是规模始终不大，不是没有人愿意接手承包，而是产权关系太复杂了，不敢贸然进入。

在农村很多地方，生一个孩子，就要改变现有的承包关系，给这个孩子分一块承包地；死了一位老人，承包地也要相应收回，也就是“生增死减”，这也是学习苏联“村社社会主义”的一个结果。今天通过流转拿下来的耕地，明天可能就会因为一个或一批新生儿而改变，那“契约”还可靠吗？

南方周末：“生增死减”的做法多年来是否有所调整？采访中我们也了解到，在江浙等发达地区的农村最近10年已经不再“生增死减”了。

周其仁：2002年的《中华人民共和国农村土地承包法》确实对“生增死减”做了调整，规定在承包期之内，只有少部分预留土地、新开垦土地、进城农民退出的土地才能承包给新增人口。但我国农村同时还实行村民自治制，当承包地分配发生问题时，可以通过少数服从多数投票决定。

所以是否“生增死减”目前全国步调不一致，有些地方看承包法，有些地方靠自治投票。本来土地财产关系不能动不动就投票重来，但村庄一级还是政、地不分，所以剪不断、理还乱。

南方周末：这是确权困难的主要原因之一吗？

周其仁：我们课题小组在成都观察到的是，确权确实耗时耗力，因为当农民意识到确权后发放的是一个正规的土地证之后，很自然的想法就是“确定之后不再改动”，所以就要求考虑承包以来所有人口变动的因素，甚至干脆要求重新分配，工序极为复杂。

这不是什么坏事，确权不是形式的问题，是要把一种关系终结。这是确权在倒逼集体所有制那种不断以人分地关系的终结。

形象地讲，是“生增死减”在影响确权，进而影响农村土地的流转；根本上来讲，不彻底改变现有不断以人分地的集体制，流转就不能发展起来。工业化、城市化下的土地需要包含流转权的新型合作制，而不是基于地缘和人口不流动的村社制。

以流转为饵，让既得利益者来推动改革

拿流转的好处诱惑人，拿确权约束人，这件事情就做成了。让利益相关方看到这块增量可能带来的收益，以此作为驱动力和诱饵，来推动确权——要流转，先确权！

南方周末：过去几年的土地改革中，“土地流转”、“增减挂钩”讨论的多也做得多，“确权”听起来就像个技术工作。如何理解它们之间的逻辑关系，和在土地改革中的意义？

周其仁：从逻辑上来讲，确权是基础和前提。没有经过认真确权的土地，产权是模糊的，一旦全面放开流转，必然引发新的侵权和攫取行为，容易造成新的分配不公。

但从另一个层面来看，确权的目的也是为了流转。如果只是农民在自己的房子里面住，根本不需要什么土地、房产证，养条狗不让生人进来就得了。想流转就不行了，没有确权没有发证，流转之路走不太远。

南方周末：对农村土地改革的一种普遍的担心，就是放开流转之后，可能会给有办法拿到更多农地的人提供财富增值与变现的机会，引发新的不公。确权则是对此的一种约束，但确权这件事情费时费力又费钱，如何推动地方政府切实地做好它？如何让农民主动配合它？改革的动力机制来自哪里？

周其仁：流转就是动力机制。土地流转和增减挂钩的试点最终都能产生出来一块增量，让利益相关方看到这块增量可能带来的收益，以此作为驱动力和诱饵，来推动确权。拿流转的好处诱惑人，拿确权约束人，这件事情就做成了。

农民有可能嫌确权麻烦不予配合，这一点不用担心。比如，如果放开农房买卖，农民和城里人都会主动要求确权，因为农民要知道自己究竟能卖多少平米，城里人也要担心买了之后隔壁邻居会不会找上门来。

对地方政府来说，农村耕地承包权流转带来的增量收益很好理解。“增减挂钩”试点，表面看起来新增加的建设用地收益要分出一部分给农民，还要负担农民集中居住的成本，不如直接征地划算。但是真正搞懂了的地方政府会发现，可利用的土地总量是增加的，土地收益总额也是增加的。这就是改革中形成的新的既得利益，是推动改革的力量，改革光靠说是不行的。

对于地方政府来说，让他们看到流转所能带来的增量利益后，再把确权放到前置条件里。想流转？先确权！这就是系统改革的好处。不彻底确权不能搞房地产，不能搞灾后联建，不抵押农房。如此下来，农村干部不积极，农民也会天天堵在政府门口要求确权。

资源流转后给整个社会带来的效益会是惊人的，对于政府来说，单单是税收这一块就是一笔巨大的财政收入，很多人没有看到这一点。当年“房改房”之前，公家房产是个大包袱，但改革之后，就形成了一个巨大的市场，政府做了什么？就是发一个房产证，开一个市场，最终通过抽一道税获得财政收入。

南方周末：目前来看，成都作为最早的土改试点城市，确权也是走得最前的，在那里改革的既得利益如何推动改革？

周其仁：成都的土改不是一帆风顺一蹴而就的。我们的课题研究小组在成都做调查时发现，不少县级官员对产改确权的态度，是有很大保留的。比如，有些规划建城区（按照规划5年之内将变为城市建设用地）的农地就不作确权。时任成都常务副市长孙平得知后，一方面跟他们辩论，说服他们转变思路；另一方面要求下级单位必须做好这件事情。

当然，我们并不认为成都当时的领导班子就是一群圣人，是改革的理想主义者。当年安徽小岗村能做成“包产到户”，那些干部也不是什么天生的改革派，也是各有一本难念的经，几本经凑到一起才念出一份改革经的。

我的总结是，第一，成都的城乡统筹牌打响之后，变成了一张很好的政治升迁牌；第二，政治牌打响后，如果通过强拆搞城乡统筹搞“三个集中”，负面反弹会更大，政治上不能出事；第三，新的既得利益产生了，总账算下来可以用来搞城市建设的土地是增加的。