资料来源：2012 年中国国土资源公报。

谁也挡不住这场改革

一个中央政府，一个地方政府，一个村庄农民，在这项改革的进程中缺一不可。红脸黑脸，都是制度变革不可或缺的力量，中国最怕的就是形成一边倒的改革，那样底下会趁势胡闹。

南方周末：但是，过去几年的土地改革试点实践下来，也有很多地方并不愿意推动确权，而是借增减挂钩和新农村建设之名，强迫农民“上楼”，从中攫取土地暴利。也就是说，地方政府不愿意确权给农民，反而自己享受了流转获利。看起来，当下这种仍显混沌的改革状态，似乎变成了另一场对农民利益的掠夺，也是地方政府等相关利益方更愿意维持的状态？

周其仁：这是改革过程中必然会产生的矛盾和问题，没有关系，你让他们先去做。总有一些地方政府会看到流转利益并用行政手段去实现，也一定会引发矛盾。但与此同时，那里的农民也就懂了，新的利益点在什么地方，也会维权，会保护自己的权益。随着时间的推移，平衡点就会调整过来。

中国是一个大国，做任何事情都有一个过程。我们要相信中国的农民不笨，顶多只是比政府懂得晚了那么一点，最终农民总会明白确权、流转比以前的单一征地模式，可以给自己带来更大的权益。中央政府要做的事情，其实就是在放开流转信号的同时，不停地强调以确权来保护农民利益，同时降低制度变迁的信息成本，鼓励地方学先进。一个中央政府，一个地方政府，一个村庄农民，在这项改革进程中缺一不可，只是他的发动过程是不均衡的，不是理想主义的发动过程，不能规定哪个先走哪个后来。

南方周末：另一个担心是，如果土地改革引发的社会矛盾越来越多、越来越变形，会不会导致改革的停滞甚至倒退？事实上，过去两三年，批评“增减挂钩”改革之下农民被迫“上楼”的声音日益响亮。

周其仁：改革过程中总得有人踩刹车，否则地方上“侵权式流转”的邪火会越来越大。中国最怕的就是形成一边倒的“改革”，那底下就会趁势胡闹。上面有点意见不一致时，底下才会比较谨慎。这样看，红脸黑脸都是不可或缺的。的确，我们这里侵犯私人产权是强有力的传统，一不小心就重新侵犯产权。但是，什么也不动，保守疗法，事实上也保不住。

成都土改试点为什么操作得比较细、比较谨慎？也是因为意见纷纷，前程未卜，也不知道前面会是一板子还是给一颗糖。

如果一项改革符合经济规律，批评和叫停都是没有用的。决定性的事实是，工业化、城市化已经让农村土地的相对价格发生了巨大的变化。谁也叫停不了这件事，背后有不可阻挡的经济规律在起作用。

在这个过程中，地方政府自然会首先将流转放在第一位，这时候如果利用行政力量强拿的阻力小一点，强拿就会占据主导，但维护社会稳定的成本也一定会上升，这个上升最终会让地方政府回到以确权为基础的这条路上来的，这是一盘怎么也走不出去的棋了。

南方周末：换句话说，尽管过去5年有一些变了质的改革做法和一些批评声，当下的土地制度变革仍然是进入了不可逆转的阶段？但是，6年前小产权房大规模出现时，您就判断“变革土地制度的时机已经来临”，直到今天小产权房似乎没有任何制度上的突破，如何理解？

周其仁：首先，小产权房合法化的制度空间已经开了一扇门。叫嚷多年的禁止甚至拆除，其实最终没有拆多少，反而近两年不少地方政府开始用小产权房来填补保障房建设的空白。还有广东的三旧改造，其实也是探索给农村建设用地合法的入市通道。

其次，变革土地制度的时机，从小产权房到成都试点，到底哪一个会成为出口，谁也不能肯定，但这两个可能的出口点背后的经济力量和制度动因是一样的。几年前，我看城市房价这么火爆，小产权房有望成为一个突破口，没想到城乡土地挂钩又冲出来一条路。改革不是完全靠设计出来的，只能因势利导，由整个社会合力而成。

中国的改革永远是走一步退三步，退两步又走一步，曲线向前，当年的包产到户一样也是反复过多少年。可以肯定的是，农村土地改革已经一江春水向东流，谁也阻挡不住了。

南方周末：如何做好这项不可逆转的改革？现阶段最重要的突破口在哪里？

周其仁：就是成都那几句话，“确权是基础，流转是核心，配套是关键”。“确权才能流转”，要把这个原则变成农民的诉求，变成中央政府的要求，也变成地方政府的行动纲领。合起来，逼土地改革往正道上走。

等到确权完成，大规模流转实现，在征地制度以外就能并列出现另外一套土地转让的路径，最后再来讨论如何并轨，实现更完整的土地制度改革。

所以，现阶段来看，要加快推动的就是三件事情。一个是确权，这是基础；一个是推动跨县（最好是跨省）土地流转，包括农地也包括宅基地；还有一个是加快建立土地交易所，充分披露土地流转信息、发现价格。

过去的经验还证明，信息成本的降低有利于改革，这方面学者和你们媒体有不少事情可做。对改革中出现的不良苗头，永远保持及时的批评。

我比较相信形势比人强，几亿农民流动起来的土地制度，终究会不同于城乡隔绝时代的土地制度，这是很确定的。