四、住房保障体系的重心宜适度上移

    根据2007年国务院24号文件精神，城镇低收入家庭要纳入到住房保障制度的覆盖范围之内，扩大廉租住房的覆盖面，规范和完善经济适用住房制度。另外，根据党中央、国务院2008年底以来的指示，要在2010年内解决750万户城市低收入家庭和240万户林区垦区煤矿等棚户区居民的住房困难，以及三年内分别提供200万和400万套实物配租廉租住房和经济适用住房的计划。到“十二五”初期的2011年，我国既有住房保障制度主体(廉租住房和经济适用住房制度)可以基本实现对城镇户籍居民的“应保尽保”。作为“十二五”及到2020年的城镇住房目标，应包括保障重心适度上移的问题。

    根据国际经验和我国的实践，完善的住房保障体系应当包括救助(救济)性保障、援助性保障、互助性保障和自助性保障四个层次。这四个层次的“无缝对接”和一定程度的交叉覆盖，才能真正实现“人人享有适当住房”的目标。

    廉租房就是救助性保障。前期我国已经在救助性保障上做出了巨大努力，到“十二五”末期，这一保障层次的发展任务将不再是住房保障体系的重心。在2020年的发展目标中，应把保障体系的重心适度上移，在完善援助性、互助性和自助性保障上做出更多努力。援助性保障的对象是有一定自我改善能力，但能力不足或严重不足的人群。援助的含义是政府通过一定的补贴方式使住房消费能力较低、迫切需要改善的人群及时获取住房。公共租赁住房、住房补贴、贴租、贴息以及对中小户型住房和适度改善型需求提供税赋减免和优惠利率等政策，这些都是援助性保障措施。

    互助性保障的基本形式是公积金。公积金制度在我国实行以来，在保障中低收入群体住房需求方面已发挥很大作用。目前的问题，一是个人账户覆盖面尚不充分，二是代际互助功能过于弱小。

    自助性保障就是在政策鼓励、扶持下自己帮助自己的一种保障方式。目前在我国的住房保障体系中，自住性保障部分尚缺乏制度性的形式。从国外经验看，自助性保障的主要形式是住宅银行或个人住房储蓄账户。个人自愿存入住宅银行或住房储蓄账户的钱可以享受减或免个人所得税的政策优惠，但这部分储蓄的最终用途必须是自住型的住房消费。这种自助性保障方式的实质，是政府通过减免税负的形式提供购房补贴。

    在保障重心适度上移的条件下，2020年时，城镇基本住房保障目标是，城镇中住房支付能力不足的住房困难家庭，通过一定时期的轮候，在政府的援助政策下，可以购买或租赁到建筑面积为60-80平方米的住房。在当地居住满5年以上、家庭两个月收入不足当地平均商品住房销售价1平方米、且家庭住房建筑面积低于当时当地平均水平60%的家庭，保证每年满足其中的15%购买到政策性保障房(经济适用房、限价房)，或满足租赁到政府提供(包括政府支持社会提供)的公共租赁住房。