周其仁

几亿农民流动起来的土地制度，会不同于城乡隔绝时代的土地制度。

中央政府、地方政府、村庄农民，是这场改革曲线进程中缺一不可的力量。但发动过程是不均衡的，没法设计，不能规定哪个先走哪个后来。改革的平衡点，会在其中不断调整。合起来，才能逼土地改革往正道上走。

改革的动力来自流转。流转带来可利用的土地总量上升，土地收益上涨，会形成新的既得利益，这是推动改革的力量。

图为中国现行土地制度格局。这种城乡不同的二元制度中，城市土地属于国有，通过招拍挂可自由流转；农村土地数量数倍于城市，但属于集体，要想流转现在只能通过征地变成国有土地。目前各地的土地试点，大多集中于试验如何流转集体土地。 （何籽 /图）

拿流转的好处诱惑人，拿确权约束人，这件事情就做成了，也能防止地方上“侵权式流转”的邪火。

确权不是形式，而是一种关系的终结，它正在倒逼集体所有制那种不断以人分地关系的终结。

不彻底改变现有集体制，流转就不能发展起来。工业化、城市化下的土地需要包含流转权的新型合作制，而不是基于地缘和人口不流动的村社制。

从小产权房到成都试点，到底哪一个会成为出口，谁也不能肯定，但这些可能的出口点背后的经济力量和制度动因是一样的——农村土地的相对价格已经发生了巨大的变化，资源最终会流向出价较高的主体，这是不可阻挡的经济规律。农村土地改革已经一江春水向东流，谁也阻挡不住了。

对土地改革的期待，最近一再升温，甚至资本市场上只要沾上“土改概念”的公司，股价就一波波演绎上涨行情。

在本轮土地改革中，最具想象空间的便是农村土地改革。

1962年的《人民公社条例》和1982年的《中华人民共和国宪法》，消灭了城乡之间一切的私有土地。前者把农村宅基地和自留地收归集体所有，后者把城市私宅之下的土地收归国有。两种土地，权利不同，价格不同。城镇的国有土地可经招拍挂程序自由流转，也可抵押；集体土地若想流转为非农用地，却只有国有化一途（近年来有一些地方进行了各种集体土地流转试点，但一来规模总体来说较小，二来还是受到种种限制，比如宅基地始终严禁转让给城镇户口）。不过这个唯一的途径，成为引发不稳定因素的火药线——据国家信访局统计，现在征地引发的纠纷每年约400万件，一半以上群体性事件由征地拆迁引发。

这个日显僵化的土地制度，在改革开放以来受到经济发展与城市化进程越来越强烈的冲击。在城市国有土地越来越难以满足经济发展需要的现实下，一方面，各种“地下”流转在强大利益驱动下层出不穷，诸如被默认的“农村厂房”、屡禁不止的“小产权房”；另一方面，中央和地方政府也在现行制度框架内进行着包括“增减挂钩”在内的各种试点，以期寻找改革的突破口。

2013年，中央层面，将农地“确权”写入了“一号文件”；地方层面，广东已出台文件，打算将农民房及其宅基地的买卖从村扩大到镇，而温州正试图将其从村镇扩大到县域范围。不过，最新的消息是，因为此项改革牵扯重大，存在激烈争议，很有可能步伐会比原来市场期待的更慢一些。

中国城市和农村两种不同的土地制度是如何形成的？新中国成立初期属于农民的土地如何变成属于集体？当前改革的关键点和动力机制何在？下一步的改革将会不可逆转地走向“同地同价同权”，还是会因改革的某些变形而停滞？南方周末记者就以上问题专访关注土改多年的北京大学国家发展研究院周其仁教授。