陈淮简介 陈淮，1952年2月生，1987年在中国人民大学获博士学位，1993年获研究员职称，为国家级有特殊贡献专家，中国人民大学博士生导师。曾任国务院发展研究中心市场研究所副所长，现为住房与城乡建设部政策研究中心主任、中国住房与城乡建设经济研究所所长。曾于1987年至1989在日本东海大学作访问学者，1992年至1993年在美国斯坦福大学作客座研究员。

    ●我国“买得起房”的家庭所占比重远低于发达国家，但需要购房或打算购房的家庭所占比重则远高于发达国家。要让这些需求全部得到满足，至少需要20年左右的周期。

    ●我国城镇住房定量的理想化目标应为，到“十二五”期末，城镇户均建筑面积80平方米，2020年户均90平方米。

    ●前期我国已经在救助性保障上做出了巨大努力，到“十二五”末期，这一保障层次的发展任务将不再是住房保障体系的重心。

    ●在当地居住满5年以上、家庭两个月收入不足当地平均商品住房销售价1平方米、且家庭住房建筑面积低于当时当地平均水平60%的家庭，保证每年满足其中的15%购买到政策性保障房(经济适用房、限价房)，或满足租赁到政府提供(包括政府支持社会提供)的公共租赁住房。

    “十一五”最后一年和即将到来的“十二五”是我国全面建设小康社会的关键时期。判断前期城镇住房发展基本状况、总结实践中的经验教训、发现住房体系中的薄弱环节、促进我国城镇化战略的健康发展、实现有限资源的优化配置、制定新的符合国情的中长期战略、贯彻落实以人为本的科学发展观，都迫切需要对未来我国城镇住房发展目标作出基本判断。

    一、“住有所居”仍是住房发展基本目标

    改革开放以来，我国城镇居民的住房条件已经有了极大的改善。城镇实有住房总面积已经从1990年的20亿平方米增长到了2008年的124亿平方米。在住房建设规模和速度上，以及人均住房面积水平上，我们都已经创造了一个世界性、历史性的奇迹。客观判断，我们已经走过了严重的“房荒”阶段，已经解决了“大多数人有房子住”的问题，从总体上已经基本实现了住房“脱困”的目标。但由于起点的住房水平过低、发展历史短、城镇化速度不断加快、发展不平衡等原因，低收入群体住房困难状况仍然普遍存在，城镇化过程中向城镇聚集人口的住房需求远未满足，普通工薪阶层住房改善的迫切要求面临收入和房价的尖锐矛盾。“十二五”到2020年，我国城镇住房发展仍处于“脱困优先、适度改善”的阶段。在“大多数人有房住”的基础上，我们要努力实现的下一战略目标应是“人人有房住”、“大多数人适度改善”和“中低收入群体优先改善”。也就是说，下一战略周期内，我国城镇住房基本目标，仍是“住有所居”。

    新时期的“住有所居”目标，包含三个层次的含义。

    1、要进一步完善廉租房等低端保障体系。

    实现“人人有房住”是“住有所居”的最基本含义。完善低端政策性保障住房是实现“人人有房住”的最重要途径。在“十一五”期间，从2007年国务院24号文件“扩大廉租房覆盖范围”到2008年“扩大内需”中加大廉租房建设力度，我们估计，到2010年，县以上城市普遍建立廉租房制度、城镇户籍居民“应保尽保”的目标可以初步实现，林区矿区等特困地区的集中救助可以取得明显效果；再经过“十二五”的一个中期过程，城镇户籍居民中住房严重困难的家庭所占比重可能缩小到一个相对常态的1%左右(即200万户左右)，大规模廉租房建设可能会告一段落。但这并不意味着低端群体的住房保障已经实现了全覆盖，从国际经验看，最终解决最后1%住房严重困难家庭“有房住”的问题需要的时间一般比较长，可能仍需10年左右。考虑到我国农村人口向城镇快速聚集的基本国情，如果把常住人口的低端保障也包含进来，到2020年前，我国廉租房层次的低端保障住房建设仍需保持在一定规模。到2020年，城镇低端住房保障目标应为基本实现包括常住人口在内的“应保尽保”，即最低收入且住房困难家庭，在政府的救助政策下，可以住上户均建筑面积30-50平方米左右的住房。

    最低收入且住房困难户，指当时当地城镇居民中收入最低的10%家庭中人均住房建筑面积低于10平方米的家庭，这部分家庭的住房支付能力极弱，需要政府实施救助性的住房保障政策。2020年时，最低住房保障标准应当是对这一类家庭基本做到“应保尽保”，全部通过廉租住房解决居住问题，对其中拥有产权房的家庭，可实行反向递减补贴。其中“应保尽保”的含义是符合上述条件的家庭，即时可解决，无需轮候。

    考虑到未来11年间我国仍将处于农村剩余劳动力向城镇转移的高潮中，到2020年时，依地区不同，城镇常住人口中这类家庭所占比重仍将保持在4%-8%左右。

    从满足最低收入家庭基本住房需要出发，考虑家庭代际、性别和人口等因素，我们建议，最低住房保障水平可定为每户建筑面积30-50平方米。

    2、资源配置要贯彻适度改善优先的原则。

    目前在发达国家的基本状况是，人口在城乡之间的分布结构已经基本稳定，城镇住房存量资源总量已经能够满足全体居民的基本住房需求；每年的市场需求主要取决于旧房自然更新的比例和经济景气状况影响下的居民更新年限变化。而我国的一个基本国情是，从低端到高端的几乎所有群体都处于对住房的“饥渴期”。通俗说就是，我国“买得起房”的家庭所占比重远低于发达国家，但需要购房或打算购房的家庭所占比重则远高于发达国家。

    从我国过去10年的投资能力、建设规模、资金供给等方面因素看，要让这些需求全部得到满足，至少需要20年左右的周期。也就是说，每年只能有5%左右的家庭得到改善。这就存在着一个哪些家庭优先改善的问题。

    我们强调，未来十余年的发展过程中，在资源配置中继续贯彻适度改善优先的原则，让脱困型、适度改善型需求优先于享受型、奢侈型需求得到满足，这是“住有所居”的题中应有之义。

    在“十一五”期间，我国先后出台了土地供应中廉租房、经济适用房、限价商品房、小户型房等四种房用地需占70%的土地政策，对满足基本住房需求或改善型需求，购置第一套住房的降低契税的财政税收政策和实行优惠利率的货币政策等。

    当需求远大于供给时，单纯市场配置资源的机制一定导致富人的需求总是最先得到满足，出价最高的需求总是优先得到满足。过去几年中，推动我国房价过快上涨的基本因素之一，就是供不应求下这种价格选择机制的作用。

    要体现新形势下的“住有所居”目标，在土地供应、财政税收、信贷资金等方面对适度改善型需求的支持力度不应放松。2008年以来，在“扩大内需”中作为短期调控手段实行的阶段性优惠政策应当成为一项长期坚持的政策。应当让规定“四种房”占地比例、契税优惠和利率优惠等政策成为需求方的长期预期。

    3、大力发展多层次的租赁市场。

    实现“住有所居”的重要途径是发展多层次的租赁市场。包括调整租赁市场的税负结构，鼓励居民利用闲置住房资源出租获利，整治和规范城乡结合部的农民出租屋，完善对特定群体和特定地区“贴租”方式的保障政策，发展公共租赁住房和建立与发展投资于规模化住房租赁的房地产投资基金等。“十二五”及到2020年前，我国实现城镇“住有所居”目标，需要在发展租赁市场和租赁住房上下大功夫。